Les élargissements que l'Union européenne va être amenée à connaître vont poser des problèmes spécifiques car on ne fonctionne pas à trente comme on peut fonctionner à quinze et c'est ce qui a conduit les rédacteurs du traité de Nice à modifier certains modes de fonctionnement ou la composition de certaines institutions. Mais les élargissements vont surtout mettre l'accent sur les difficultés récurrentes auxquelles l'Union européenne doit faire face et sur lesquels les Etats membres s'obstinent à ne pas vouloir s'attarder. Le risque qu'il y a alors est de voir les nouveaux membres être accusés de tous les maux alors que les difficultés qui ne manqueront probablement pas d'apparaître existaient depuis longtemps. Les tâches auxquelles les institutions communautaires doivent s'atteler maintenant sont la recherche d'une simplification dans le fonctionnement des institutions (§ 1) et d'une démocratisation de l'Union dans son ensemble (§ 2).

§ 1. La recherche d'une simplification dans le fonctionnement des institutions

Simplifier le fonctionnement des institutions implique deux choses. Il s'agit d'abord de rendre la nomenclature des actes adoptés par ces institutions plus claire (A). Il s'agit ensuite de rendre leur composition plus adaptées aux futurs élargissements (B).

A. La simplification normative

La source principale de la complexité normative que connaît aujourd'hui l'Union européenne vient, pour de nombreux juristes, de l'absence de distinction claire entre un pouvoir exécutif et un pouvoir législatif comme dans n'importe quel Etat. On l'a vu, plutôt que de reposer sur une telle séparation, la distinction entre les divers actes de droit dérivé adoptés par les institutions communautaires repose sur le rôle que l'on entend confier à tel ou tel organe dans la prise de décision et sur les implications de ce choix.

Les propositions qui ont été formulées pour tenter de simplifier l'ensemble normatif vont dans deux sens. En premier lieu, il s'agirait de simplifier les traités eux-mêmes qui deviennent très difficile d'accès principalement en raison des révisions successives. Enfin, et là la tâche paraît beaucoup plus ardue, il faudrait également simplifier à la fois la typologie des actes ainsi que leur mode d'adoption.

Concernant la typologie des actes de droit dérivé, on distingue pas moins de quatre types d'actes : le règlement, la directive, la décision et les avis et recommandations. A ces quatre catégories prévues par les traités constitutifs il faut également ajouter les actes qui sont apparus dans la pratique, ces actes sont parfois nommés "actes hors-nomenclature". La simplification normative qui est la plus souvent proposée est celle qui passerait par une réorganisation institutionnelle de l'Union et qui conduirait à établir un organe exécutif, la Commission, et un organe législatif qui serait composé du Conseil et du Parlement. De cette simplification institutionnelle pourrait alors découler une meilleure compréhension et une meilleure lisibilité de la nomenclature en général.

La Commission européenne a adopté une communication le 6 décembre dernier dans laquelle elle affirme sa volonté de réduire le volume des actes communautaires de vingt-cinq pour cent d'ici 2005.

B. La simplification institutionnelle

La simplification institutionnelle proviendrait d'une action dans deux directions : à la fois une redéfinition des compétences des institutions, comme nous venons de le voir mais également une redéfinition de leur composition.

L'idée maîtresse qui a prévalu lorsqu'il a fallu déterminer les critères sur lesquels allait reposer la composition des différents organes est celle d'une égale représentation de tous les membres, que cette égalité soit fondée sur un principe un Etat une voix, comme c'est le cas par exemple pour la Cour de Justice ou que l'égalité repose sur une pondération en fonction de l'importance de l'Etat considéré comme c'est le cas au sein de la Commission pour laquelle les "grands" Etats envoient deux de leurs nationaux mais surtout au sein du Parlement européen dont le nombre de députés par Etat correspond à l'importance démographique de chacun d'eux. Une pondération existe également lors des votes émis au sein du Conseil : chaque Etat dispose d'un poids particulier lors d'un vote en fonction de son importance démographique. Les règles de pondération ont également été revues dans le cadre du traité de Nice signé le 26 février 2001 qui comporte les premières modifications liées aux élargissements à venir.

L'élargissement rend un tel principe impossible à maintenir car il conduirait à rendre la prise de décision beaucoup trop lourde et le risque est de voir les institutions concernées se transformer en assemblées et non plus en organes de décision. Un impératif d'efficacité a donc conduit à repenser la composition des différentes institutions et principalement de la Commission qui est l'organe dynamique de l'Union.

Ainsi, le traité de Nice ne prévoit plus qu'un seul commissaire par Etat membre et la fixation d'un nombre maximal de membres à vingt-sept ce qui signifie qu'une fois que le nombre d'Etats membres sera supérieur à ce chiffre, c'est un système de rotation entre les différents Etats membres qui sera mis en place.

§ 2. La recherche d'une démocratisation de l'Union européenne

La démocratie implique la participation des citoyens à la vie publique, or, pour pouvoir participer, encore faut-il pouvoir comprendre les règles du jeu. Or, quel citoyen ordinaire aujourd'hui connaît le contenu du traité sur l'Union européenne ? Quel citoyen connaît exactement ses droits et les moyens dont ils dispose pour les exercer ? Ces deux questions soulèvent les difficultés liées à la lisibilité des traités communautaires (A) et celles liées à la place des procédés démocratiques au sein de l'Union européenne (B).

A. La question de la lisibilité des traités communautaires

Le "non" irlandais au référendum qui a suivi la signature par les quinze Etats membres du traité de Nice a provoqué un choc. Ce "non" n'empêchera probablement pas le traité d'entrer en vigueur mais il aura néanmoins eu pour conséquence de provoquer un débat dans l'ensemble des pays concernés sur la lisibilité des traités communautaires et sur le fait qu'un citoyen ordinaire a bien du mal à en comprendre les tenants et les aboutissants.

Depuis l'adoption des traités de base en 1951 et en 1957, révisions formelles mais parfois aussi informelles ont considérablement modifié le schéma initial. Le mode principal de révision des traités de base passe par l'adoption d'un nouveau traité qui ne remplace donc pas le premier dans son intégralité mais qui vient simplement le modifier. Les élargissements successifs de 1973, 1981, 1986 et 1995 et l'adoption de l'Acte unique européen entré en vigueur le 1^er juillet 1987, du traité sur l'Union européenne dit traité de "Maastricht" entré en vigueur le 1^er novembre 1993 et du traité d'Amsterdam entré en vigueur le 1^er mai 1999 ont conduit à de profondes modifications des traités initiaux.

La lisibilité des traités n'a pas gagné en simplicité à la suite de ces diverses modifications, bien au contraire. La numérotation des articles, par exemple, change à chaque fois et nécessite une réadaptation constante. La consultation des traités eux-mêmes est si complexe qu'elle nécessite l'adoption de versions dites consolidées qui reprennent les traités initiaux pour leur ajouter les modifications intervenues.

La simplification des traités communautaires pourrait ainsi passer par l'établissement d'une distinction entre les dispositions fondamentales des traités qui ne pourraient faire l'objet d'une révision qu'en utilisant une procédure particulièrement encadrée et les autres dispositions qui pourraient être plus facilement révisées. Ainsi, les dispositions essentielles, nécessaires à la compréhension du système dans son intégralité pourraient être séparées et ainsi devenir plus accessibles aux citoyens. Ce document serait alors la "constitution" européenne.

B. La place des procédés démocratiques au sein de l'Union européenne

Le "non" irlandais au traité de Nice a également révélé les peurs de citoyens de l'Union européenne face à une construction communautaire qui paraît leur échapper totalement et qui ont pourtant de profondes répercussions sur leur vie de tous les jours et les amateurs français de fromage en savent quelque chose.

La démocratie implique la participation des citoyens aux décisions mais également la transparence, c'est-à-dire la possibilité qui leur est laissée sinon de contrôler le bon fonctionnement des institutions, tout au moins de le comprendre. La construction du site internet de l'Union européenne est tout à fait révélatrice. En effet, à la lettre D dans le glossaire proposé par le site peut-on lire : "Déficit démocratique" et non "Démocratie".

Les avancées démocratiques dans le fonctionnement de l'Union européenne sont importantes. Ainsi, les citoyens disposent d'un droit d'accès aux documents adoptés par les différentes institutions, la possibilité d'émettre des pétitions pour souligner les dysfonctionnements dont ils seraient témoin et ainsi saisir le Médiateur européen. Le citoyen européen dispose également de recours juridictionnel et une Charte des droits fondamentaux devrait bientôt faire partie du traité sur l'Union européenne. Enfin, le rôle du Parlement européen, seule instance véritablement démocratique de l'Union est de plus en plus mis en avant même s'il ne dispose pas d'un pouvoir décisionnel autonome.

Mais la connaissance de tous ces moyens mis à la disposition des citoyens implique avant tout la possibilité de comprendre le fonctionnement général des institutions communautaires et c'est bien là que le travail est le plus important. On ne peut s'empêcher de constater que toutes les réformes entreprises jusqu'à présent ont servi la plupart du temps à panser les plaies plutôt qu'à mettre en œuvre un véritable traitement de fond. On ajoute, on modifie alors que c'est véritablement une réflexion de fond qu'il faudrait mener. Cette réflexion est nécessaire à quinze. Elle est totalement indispensable si l'objectif est véritablement de passer à trente.