Bien qu'il ait été présent dès le début de la construction européenne, le principe de subsidiarité aura connu une existence officieuse avant d'être clairement affirmé (§ 1) et contrôlé (§ 2).

§ 1. L'officialisation progressive du principe de subsidiarité dans l'Union européenne

Le principe de subsidiarité était présent dès la naissance de la construction communautaire mais ce principe, parce qu'il est avant tout d'essence fédérale (A) aura longtemps eu une existence officieuse avant d'être consacré par le traité de Maastricht (B).

A. L'essence fédérale du principe de subsidiarité

La caractéristique principale de l'Etat fédéral est de superposer des entités fédérées et une entité fédérale, la seconde étant supérieure aux premières. Le principe de subsidiarité permet d'établir une répartition des compétences entre les deux niveaux, fédéré et fédéral. Ce principe suit une philosophie bien définie qui est d'attribuer une compétence considérée à l'échelon qui sera le mieux à même de lui donner une pleine efficacité, sachant qu'à efficacité égale, c'est l'échelon inférieur, le plus proche des citoyens, qui devra être préféré. La compétence du niveau inférieur est donc la règle, celle du niveau inférieur, l'exception.

Cette idée, fondamentale, est également reprise dans le cadre de la construction européenne puisque c'est précisément à travers l'idée que tous les Etats membres d'une organisation supérieure, qu'elle soit fédérale ou internationale, ont intérêt à mettre certaines compétences en commun afin de leur octroyer une efficacité maximale. Cependant, il existe une différence majeure entre l'application du principe de subsidiarité dans les Etats fédéraux et dans les Communautés européennes. En effet, dans la première hypothèse, la répartition des compétences entre les deux niveaux, fédéral et fédérés fait l'objet d'une délimitation assez précise dans la constitution de l'Etat fédéral. Dans le cadre des Communautés européennes, une telle répartition était impossible à faire à l'origine puisqu'il était clair, dès le départ, que les compétences attribuée à l'échelon communautaire devaient évoluer.

L'idée de la mise en œuvre du principe de subsidiarité a donc été présente dès les débuts de la construction européenne. Cependant, en raison de sa forte connotation fédérale, ce principe a été pendant de nombreuses années appliqué de façon "officieuse", pour des raisons pratiques que nous venons de voir mais aussi pour des raisons politiques. En effet, reconnaître officiellement l'application d'un tel principe aurait conduit, dans l'esprit de nombreux Membres, à reconnaître une orientation fédérale et non plus internationale pour la construction européenne. Or, une telle orientation suscite de très vives controverses entre les Etats membres et il est impossible d'établir clairement une option fédérale ou internationale pour la construction communautaire.

Ce principe a pourtant reçu, progressivement une consécration officielle dans les traités de base, pour la simple raison que les Etats membres se sont rendu compte que le principe de subsidiarité était le seul moyen de garantir le respect des compétences des Etats et des institutions communautaires.

B. La consécration du principe de subsidiarité par le traité de Maastricht

Jusqu'au traité de Maastricht, on pouvait retrouver dans les traités originels et dans leurs modifications successives des applications du principe de subsidiarité sans pour autant que le terme apparaisse explicitement. C'était le cas, par exemple dans l'ancien article 130 R tel qu'il résultait de l'Acte unique européen qui disposait que

La Communauté agit en matière d'environnement dans la mesure où les objectifs fixés au paragraphe 1 peuvent mieux être réalisés au niveau communautaire qu'au niveau des Etats membres pris isolément.

La formulation de cet article pouvait cependant laisser penser que la compétence de droit commun se trouvait au niveau communautaire et non pas au niveau national. Les doutes suscités par cet article mais surtout l'extension des compétences des Communautés avec leur transformation en "Union européenne" ont conduit les rédacteurs du traité de Maastricht à reconnaître officiellement l'application de ce principe et à en établir une définition dans le cadre de l'Union européenne.

La première mention du principe de subsidiarité figure dans le Préambule même du traité sur l'Union européenne dans lequel les Etats membres de l'Union s'estiment

Résolus à poursuivre le processus créant une union sans cesse plus étroite entre les peuples de l'Europe, dans laquelle les décisions sont prises le plus près possible des citoyens, conformément au principe de subsidiarité

Cette définition est ensuite précisée par l'article 2 du même traité qui dit que

Les objectifs de l'Union sont atteints conformément aux dispositions du présent traité, dans les conditions et selon les rythmes qui y sont prévus, dans le respect du principe de subsidiarité tel qu'il est défini à l'article 5 du traité instituant la Communauté européenne

L'article 5 du traité C.E. dispose que

La Communauté agit dans les limites des compétences qui lui sont conférées et des objectifs qui lui sont assignés par le présent traité.

Dans les domaines qui ne relèvent pas de sa compétence exclusive, la Communauté n'intervient, conformément au principe de subsidiarité, que si et dans la mesure où les objectifs de l'action envisagée ne peuvent pas être réalisés de manière suffisante par les Etats membres et peuvent donc, en raison des dimensions ou des effets de l'action envisagée, être mieux réalisés au niveau communautaire.

L'action de la Communauté n'excède pas ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs du présent traité.

L'insertion de dispositions faisant expressément référence au principe de subsidiarité n'est donc pas innocente et la conséquence la plus importante de cette évolution est de permettre un véritable contrôle du respect par les institutions communautaires de ce principe, l'objectif étant d'empêcher ses dernières de s'octroyer de nouvelles compétences au dépens des Etats membres.

§ 2. Le contrôle du respect du principe de subsidiarité

Une fois "officialisé", il restait à mettre en place des mécanismes permettant de contrôler l'application du principe de subsidiarité par les institutions communautaires. Le seul mécanisme qui existe à présent repose principalement sur l'autolimitation à laquelle procèdent les diverses institutions concernées (A). Mais, il n'en reste pas moins que d'autres mécanismes sont envisagés (B).

A. Le contrôle exercé par les instances communautaires

La question de l'application du principe de subsidiarité a fait l'objet d'un Protocole spécifique annexé au traité d'Amsterdam. D'après ce Protocole, il ressort que le premier contrôle du respect du principe de subsidiarité au niveau communautaire est réalisé par les institutions elles-mêmes qui vont s' "auto-censurer". Ainsi, d'après les dispositions du Protocole :

Dans l'exercice de ses compétences, chaque institution veille au respect du principe de subsidiarité.

Plus précisément, le Protocole prévoit que

Pour toute proposition de texte législatif communautaire, les motifs sur lesquels elle se fonde font l'objet d'une déclaration tendant à la justifier en démontrant qu'elle est conforme au principe de subsidiarité (…) ; les raisons permettant de conclure qu'un objectif communautaire peut être mieux réalisé à l'échelon communautaire doivent s'appuyer sur des indicateurs qualitatifs et, chaque fois que c'est possible, quantitatifs.

Le reste du Protocole prévoit un certain nombre de critères très détaillés qui devraient être appliqués par les institutions principales, Commission, Conseil, Parlement et Conseil européen lorsqu'ils appliquent le principe de subsidiarité. Ainsi la Commission est-elle priée de procéder à des consultations, de motiver ses propositions en fonction du principe de subsidiarité et surtout de présenter chaque année au Conseil européen, au Parlement européen et au Conseil un rapport sur l'application de l'article 5 du traité C.E. Le rapport étant également transmis au Comité des régions et au Comité économique et social.

Ce mécanisme d'autolimitation est le seul qui soit appliqué à l'heure actuelle mais la perspective de la Conférence intergouvernementale de 2004 dont le mandat est, entre autres, de délimiter de manière plus précise la répartition des compétences entre l'Union européenne et les Etats membres a conduit à un certain nombre de propositions.

B. Les contrôles envisagés

Ainsi, le mécanisme le plus envisagé à l'heure actuelle serait de confier à la Cour de Justice le soin d'assurer le respect du principe et donc d'exercer un contrôle sur la répartition des compétences. La Cour est déjà chargée d'un tel contrôle en pratique mais il s'agirait là d'instaurer un contrôle spécifique et a posteriori, c'est à dire une fois les actes adoptés. Des voix se sont élevées contre cette proposition. D'après les opposants à cette solution, on ne peut confier à la Cour une tâche qui relève essentiellement de choix politiques. La Cour a répondu à cette objection dans une communication en décembre 1990 à l'occasion de la réunion de la Conférence intergouvernementale de 1991, en soulignant que :

Nonobstant la connotation largement politique de ce principe, l'examen par la Cour, d'un tel moyen ne poserait pas à celle-ci des problèmes de caractère nouveau. A cet égard, il suffit de renvoyer à un autre principe, peut-être de caractère plus modeste, qui, depuis longtemps, est pris en compte comme élément d'interprétation pour la délimitation des compétences permettant aux institutions d'imposer des obligations aux citoyens communautaires, et notamment aux opérateurs économiques, et dont la violation constitue également un moyen d'annulation et d'exception, à savoir le principe de proportionnalité. Selon ce principe, les mesures adoptées doivent être aptes et nécessaires pour atteindre les objectifs visés par la compétence accordée à l'institution. Si, en appliquant ce principe, également de connotation politique, la Cour a toujours reconnu une large marge d'appréciation à l'institution en cause, elle a néanmoins contrôlé le respect par celle-ci des limites extrêmes de ce pouvoir d'appréciation, notamment par sa censure de la mesure en cas d'erreur manifeste.

En réalité, le problème majeur posé par la reconnaissance à la Cour d'une compétence explicite et précise pour vérifier l'application par les institutions communautaires du principe de subsidiarité est encore une fois lié à sa connotation fédérale. En effet, reconnaître cette compétence à la Cour serait renforcer son rôle de Cour suprême et la rapprocher davantage encore d'une Cour constitutionnelle de type fédéral.

C'est notamment pour cette raison que d'autres propositions sont apparues qui mettaient en avant un contrôle davantage politique qui reviendrait, par exemple, aux parlementaires nationaux. Il est cependant peu probable qu'une telle proposition soit concrétisée, le mécanisme d'autolimitation étant plutôt bien suivi par les institutions concernées, et surtout par la Commission. Cependant, sur le thème d'un contrôle exercé par des instances nationales on peut s'interroger sur la possibilité d'un contrôle exercé par les juridictions nationales. Le préalable à un tel contrôle serait de reconnaître un effet direct à l'article 5 du traité C.E., ce qui paraît assez difficile si on se souvient des critères posés par la Cour de Justice pour reconnaître un tel effet à une norme communautaire. Mais, cette possibilité soulève surtout la question des risques de divergence de jurisprudence entre les différentes juridictions nationales. Il est en effet évident que les juges nationaux sont eux-mêmes plus ou moins favorables à la construction communautaire et la jurisprudence des uns et des autres le montre clairement. L'hypothèse la plus envisageable à l'heure actuelle paraît donc être l'attribution de compétences spécifiques à la Cour de Justice, si tant est que l'on veuille véritablement réformer un système qui repose déjà largement sur la Cour en matière de répartition des compétences entre les Etats membres et l'Union, comme nous allons le voir à présent.