L'aspect avant tout évolutif de la construction communautaire ne permet pas de définir une liste précise des compétences qui seraient attribuées de façon exclusive ou partagée à l'Union européenne et aux Etats membres (§ 2). C'est pour cette raison, qu'ont été définis ce que l'on appelle des "blocs de compétences" aux acteurs en présence (§ 1).

§ 1. Les "blocs de compétences" attribués aux Etats membres et à l'Union européenne

On distingue deux catégories de blocs de compétences : les compétences qui sont accordées soit à l'Union soit aux Etats membres de façon exclusive (A) et les compétences qui sont partagées entre l'Union et les Etats membres (B).

A. Les compétences exclusives

En application du principe de subsidiarité, les Etats membres conservent toutes leurs attributions en dehors de celles qui ont été conférées aux institutions communautaires, il est donc très difficile de dresser une liste des compétences exclusives des Etats membres. Par ailleurs, le principe de souveraineté impliquant une limite très lointaine à l'étendue des compétences d'un Etat : celle de la souveraineté des autres Etats, l'étendue même des compétences attribuées aux Etats paraît impossible à établir.

Il existe en fait deux catégories de compétences exclusives, les compétences communautaires exclusives et les compétences étatiques exclusives. La conséquence majeure liée à l'identification de ces différentes compétence est que chacun des acteurs concernés agira seul, sans que l'autre acteur puisse intervenir.

Nous l'avons vu, les traités de base ne contiennent pas de disposition spécifique permettant de dire si a priori telle ou telle compétence peut entrer dans cette catégorie, c'est donc principalement la Cour de Justice qui a été conduite à déterminer le caractère exclusif d'une compétence donnée. La Cour a ainsi reconnu ce caractère à la politique commerciale commune ou à la gestion des ressources halieutiques dans le cadre de la politique commune de la pêche. Mais la Cour n'est pas la seule institution à avoir reconnu le caractère exclusif de telle ou telle compétence. Ainsi, la Commission, dans une communication faite le 27 octobre 1992 relative au principe de subsidiarité pour la préparation du Conseil européen d'Edimbourg a établi une liste de compétence qu'elle considère comme relevant exclusivement des institutions communautaires. Entrent ainsi dans cette catégorie : la politique commerciale commune, la suppression des obstacles à la libre circulation des marchandises, des personnes, des services et des capitaux, les règles générales de la concurrence, l'organisation commune des marchés agricoles, la conservation des ressources de pêche et les éléments essentiels de la politique des transports.

La détermination d'une liste exacte des compétences exclusives est donc d'autant plus difficile à réaliser que chaque institution risque d'avoir sa propre liste.

Des problèmes identiques existent lorsqu'il s'agit de définir les compétences partagées entre l'Union et les Etats membres.

B. Les compétences partagées

Comme nous avons eu l'occasion de le voir précédemment, la caractéristique principale de toute l'architecture communautaire est de reposer à la fois sur les institutions communautaires et sur celles des Etats membres, il est donc logique que la catégorie des compétences partagées soit la plus importante.

La notion de compétences partagées est particulièrement importante s'agissant des activités externes des Communautés et des Etats membres et notamment de la conclusion des accords internationaux. En effet, dans ce domaine, la menace d'une atteinte à l'unité de l'Union est forte. La Cour a ainsi rappelé dans un arrêt C.J.C.E., 19 mars 1996, Commission c. Conseil, aff. 25/94 que

lorsqu' il apparaît que la matière d' un accord ou d' une convention relève pour partie de la compétence de la Communauté et pour partie de celle de ses États membres, il importe d' assurer une coopération étroite entre ces derniers et les institutions communautaires tant dans le processus de négociation et de conclusion que dans l' exécution des engagements assumés. Cette obligation de coopération découle de l'exigence d'une unité de représentation internationale de la Communauté (délibération 1/78 du 14 novembre 1978, Rec. p. 2151, points 34 à 36; avis 2/91, du 19 mars 1993, Rec. p. I-1061, point 36, et avis 1/94, du 15 novembre 1994, Rec. p. I-5267, point 108). Il appartient aux institutions communautaires et aux États membres de prendre toutes les mesures nécessaires pour assurer au mieux une telle coopération (avis 2/91, précité, point 38)

Le principe des compétences partagées va également s'appliquer pour harmoniser les positions des Etats dans les domaines qui font l'objet d'une politique de coopération. Ainsi, dans le cadre de la PESC, bien que ce soient les Etats qui détiennent toujours les compétences dans ce domaines, ils doivent néanmoins tenir compte des positions communes adoptées au sein du Conseil européen et, lorsque c'est le cas, des décisions adoptées par le Conseil de l'Union européenne. Cette idée d'une politique générale définie au niveau communautaire et de compétences étatiques est également présente dans le troisième pilier relatif à la coopération policière et judiciaire en matière pénale.

§ 2. L'aspect évolutif de la répartition des compétences entre les Etats membres et l'Union européenne

L'aspect évolutif de la répartition des compétences entre les Etats membres et l'Union européenne n'est pas un hasard mais est au contraire lié au caractère essentiellement dynamique de la construction communautaire (A). Cet aspect est si essentiel que des mécanismes ont été prévus dans les traités de base pour permettre et encadrer cette évolution (B).

A. L'aspect évolutif de la construction communautaire

La volonté d'établir une liste claire et précise des compétences exclusives et partagées comme il en existe dans les Etats fédéraux apparaît régulièrement. Mais la construction européenne n'est pas assimilable à une construction de type fédéral. En effet, elle s'en distingue par son aspect profondément évolutif. La construction communautaire est un phénomène dynamique, en constant changement. Etablir une liste précise conduirait à figer un processus qui doit rester flexible. Les Etats membres sont conscients de cette difficulté mais ils cherchent également à se protéger d'une trop grande extension des compétences des institutions communautaires.

Le paradoxe viendrait également du fait que les Etats, tout en cherchant à se protéger par l'établissement d'une telle liste, en viendraient à s'empêcher de reprendre des compétences qui avaient fait l'objet d'un transfert à l'Union européenne. En effet, le principe de subsidiarité est très flexible et repose avant tout sur l'idée d'efficacité. Ceci signifie donc que si les Etats membres, ou les institutions de l'Union estiment qu'une compétence qui a été attribuée à l'Union était mieux exercée lorsqu'elle appartenait aux Etats, alors cette compétence doit à nouveau revenir à ces derniers. Cependant, il faut souligner que c'est uniquement en application du principe de subsidiarité qu'une compétence exercée par les institutions de l'Union pourrait retourner dans le bloc de compétences étatiques. Ceci signifie qu'en dehors de cet impératif d'efficacité, une compétence attribuée aux institutions communautaires reste de leur compétence, même si celles-ci n'en font pas usage.

De nombreuses réflexions ont été menées au niveau national et au niveau communautaire afin d'établir des mécanismes qui pourraient concilier ces deux tendances opposées que sont d'une part la nécessaire flexibilité des traités communautaires pour leur permettre de s'adapter à l'évolution de la construction communautaire et la possibilité pour les Etats membres de garder un certain contrôle sur les modifications apportées à la répartition des compétences entre les acteurs communautaires et nationaux.

B. Les mécanismes permettant l'évolution des attributions de compétences

Les modifications apportées à la répartition des compétences entre les Etats membres et l'Union européenne peuvent venir d'une révision des traités de base. C'est par exemple ce qui c'est passé lors de l'adoption du traité d'Amsterdam qui a eu pour conséquence de "communautariser" les dispositions relatives aux Visas, asile, immigration et autres politiques relatives à la libre circulation des personnes. En effet, une fois "communautarisé", le domaine visé relèvera davantage des institutions communautaires que des institutions étatiques, c'est le principe même de l'intégration.

Mais la procédure de révision est une procédure fastidieuse, longue et complexe. Il existe un autre moyen, prévu par les traités constitutifs de chacune des trois communautés pour faire évoluer les compétences accordées aux institutions communautaires. Il s'agit des articles 203 Euratom, 95 alinéa 1 C.E.C.A. et 308 C.E.

L'article 308 C.E. dispose ainsi que :

Si une action de la Communauté apparaît nécessaire pour réaliser, dans le fonctionnement du marché commun, l'un des objets de la Communauté, sans que le présent traité ait prévu les pouvoirs d'action requis à cet effet, le Conseil, statuant à l'unanimité sur proposition de la Commission et après consultation du Parlement européen, prend les dispositions appropriées.

Le mécanisme prévu par cet article permet de concilier les nécessités liées à l'évolution de la construction communautaire avec celles liées à l'exercice d'un contrôle par les Etats de l'évolution des compétences accordées aux institutions communautaires. En effet, la procédure prévue par l'article 308 C.E. permet de modifier les compétences communautaires, en attribuant des "pouvoirs d'action" aux institutions de l'Union qui jusque-là n'avaient pas été prévues, uniquement si le Conseil, instance intergouvernementale, approuve cette modification à l'unanimité. Mais le risque est alors de recourir à cette procédure pour réaliser une révision détournée des traités de base.