Le Conseil européen et la Commission ont tous les deux un rôle d'impulsion au sein de l'Union européenne, même si cette fonction revient principalement au Conseil européen (§ 1). En plus de ce rôle, la Commission est également l'organe chargé de l'exécution des actes adoptés par les autres institutions (§ 2).
§ 1. Le Conseil européen
Le Conseil européen est l'organe général d'impulsion de l'Union, c'est en son sein que son décidées les grandes orientations futures, ce qui fait de lui un organe dont la composition et le fonctionnement reposent principalement sur le modèle de la coopération (A) et dont le rôle est central (B).
A. La composition et le fonctionnement du Conseil européen
Le premier "Conseil européen" qui était en fait une conférence au sommet entre les dirigeants des Etats membres de la C.E.C.A. s'est tenu à Rome en 1957. Ce sommet avait pour mission de préparer la négociation des futurs traités qui mettront en place la C.E.E. et la C.E.E.A. La fréquence de réunion des dirigeants des Etats membres dans de tels sommet va s'intensifier au cours des années qui vont suivre. Ainsi, dans les années soixante, les Chefs d'Etat et de Gouvernement concernés ne se seront réunis que trois fois mais à partir de 1972 la réunion devint annuelle.
C'est à Paris en 1974 que ces réunions furent institutionnalisées sous le nom de "Conseil européen". Celui-ci était appelé à se réunir au moins deux fois par an en juin et en décembre, avec cependant la possibilité de provoquer des réunions extraordinaires. Le Conseil européen se réuni sous la présidence du Chef d'Etat ou de Gouvernement assurant celle du Conseil des ministres et sur le territoire du pays concerné. Certaines règles de fonctionnement se sont mises en place comme la participation des ministres des affaires étrangères aux réunions du Conseil, la présence d'un membre de la Commission, le plus souvent le Commissaire chargé des relations extérieures. Ces pratiques furent consacrée par l'insertion dans l'article 2 de l'Acte unique européen de 1987.
En raison de la mise en place de l'Union économique et monétaire, une Déclaration annexée au traité de Maastricht précise que
(…) le président du Conseil européen invite les ministres des Affaires économiques et des Finances à participer aux sessions du Conseil européen lorsque ce dernier examine les questions relatives à l'Union économique et monétaire.
La présence d'un membre de la Commission européenne n'est pas le seul lien qui existe entre le Conseil européen et les autres institutions principales de l'Union. En effet, toute réunion du Conseil débute par une déclaration du président du Parlement européen et chaque président du Conseil européen présente à son tour aux parlementaires un bilan sur son activité à l'issue des six mois de sa présidence. Ce dernier bilan est suivi d'un débat avec les parlementaires européens. Un deuxième bilan est également adressé à la Commission européenne. Enfin, le Conseil de l'Union européenne est associé à la préparation des sessions du Conseil européen.
B. Le rôle du Conseil européen
D'après l'article 4 du T.U.E. le rôle du Conseil européen est de donner à l'Union les impulsions nécessaires à son développement et d'en définir les orientations de politique générale. Le rôle du Conseil européen est donc définit de manière très générale. Cette grande latitude lui permet ainsi de jouer un rôle d'arbitre en cas de crise ou de désaccord entre les Etats membres.
Le Conseil européen est avant tout l'institution à caractère politique de l'Union européenne et le fait que ces actes n'ont pas en tant que telle de portée juridique ne doit pas masquer l'importance de son rôle. C'est ainsi au Conseil qu'il revient de traiter des questions relatives à la révision des traités de base, aux réformes des institutions, aux élargissements de l'Union européenne, aux relations extérieures de l'Union et à la mise en place des différentes politiques de l'Union.
Les positions prises par le Conseil européen prendront la forme de directives et d'orientations adressées au Conseil de l'Union européenne et à la Commission. Le Conseil européen pourra également adopter des déclarations qui lui permettront d'exprimer son avis sur une question précise. Ainsi, le Conseil européen a fait une Déclaration à Bruxelles le 12 septembre 2001 afin d'assurer les Etats-Unis du soutien de l'Union européenne, condamner le terrorisme mais également proposer un certain nombre de mesures aux Etats membres.
§ 2. La Commission européenne
La Commission est sans aucun doute l'organe le plus original mis en place dans le cadre de l'Union européenne et sa composition et son fonctionnement en témoigne (A). Le rôle de la Commission est principalement celui d'un organe exécutif même s'il ne s'agit pas là de sa seule attribution (B).
A. La composition et le fonctionnement de la Commission
Composée à l'heure actuelle de vingt commissaires, la Commission européenne se caractérise avant tout par son indépendance vis-à-vis des Etats membres de l'Union. L'indépendance des membres de la Commission figure expressément dans les conditions qui doivent présider au choix des différents candidats proposés par les Etats membres. L'article 213 C.E. prévoit que :
La Commission est composée de vingt membres choisis en raison de leur compétence générale et offrant toutes les garanties d'indépendance.
(…) Dans l'accomplissement de leurs devoirs, ils ne sollicitent ni n'acceptent d'instructions d'aucun gouvernement ni d'aucun organisme. Ils s'abstiennent de tout acte incompatible avec le caractère de leurs fonctions. Chaque Etat membre s'engage à respecter ce caractère et à ne pas chercher à influencer les membres de la Commission dans l'exécution de leur tâche.
L'indépendance caractéristique de la Commission a conduit à mettre en place un système de désignation des commissaires qui fait intervenir divers acteurs. La procédure de nomination des membres de la Commission est prévue à l'article 214 C.E. C'est le président de la Commission qui est nommé en premier, sur commun accord des gouvernements et après approbation du Parlement européen. Les gouvernements des Etats membres désignent ensuite les autres membres de la Commission, là encore, d'un commun accord et en consultation avec le président de la Commission. Le président et les personnalités pressenties doivent ensuite recevoir l'approbation du Parlement européen avant d'être définitivement nommés par les Etats membres d'un commun accord. Les membres de la Commission doivent enfin prêter serment devant la Cour de Justice.
La répartition des tâches entre les différents commissaires se fait par l'attribution à chacun d'un porte-feuille précis, c'est le président de la Commission qui est chargé d'assurer cette répartition. Il faut cependant souligner le fait que les décisions ne sont pas prises par les commissaires seuls mais par la Commission dans son ensemble. Celle-ci fonctionne, en effet, selon le principe de la collégialité. La Commission se réuni au moins une fois par semaine
B. Le rôle de la Commission
Traditionnellement, la Commission est considérée comme la gardienne des traités de base et l'organe doté du droit d'initiative pour les différents actes qui seront adoptés par le Conseil seul ou en codécision avec le Parlement européen. La Commission peut également formuler des avis ou des recommandations relatifs aux politiques mises en place par les Communautés.
La Commission est également l'organe chargé de l'exécution des décisions adoptées par le Conseil et du budget, sous sa propre responsabilité.
Enfin, la Commission est chargée de négocier les accords internationaux.
Il est difficile de dire si la Commission est toujours un organe d'impulsion aujourd'hui. L'évolution des tâches qui lui sont confiées la rapproche de plus en plus d'un organe d'exécution. Cette impression est renforcée par l'existence d'un contrôle politique qui est exercé par le Parlement européen sur la Commission et qui peut contraindre celle-ci à démissionner.
La Commission est également difficile à qualifier d'organe "politique" ou "administratif". On lui a beaucoup reproché de faire la part belle à la technocratie et il est vrai que l'organisation interne de la Commission peut apparaître comme un vrai dédale. Les commissaires sont assistés dans leur tâche par un Secrétariat général qui comprend une vingtaine de Directions générales et un certain nombre de services. En plus de ces structures, la Commission est également entourée d'un grand nombre de comités qui sont chargés de l'aider dans l'accomplissement de sa mission.
